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Le projet de la “Constitution” européenne et les leçons d’histoire

Quel dommage que l’antiaméricanisme ambiant et quasi-pavlovien de nos élites nous empêche de mieux connaître les travaux  de George Santayana (1863-1952). Considéré comme un philosophe américain, puisque c’est aux Etats-Unis qu’il a publié ses écrits les plus marquants, il est pourtant né en Espagne et il a gardé sa nationalité espagnole toute sa vie. Il était citoyen du monde avant l’heure.

Je ne veux pas faire ici l'exégèse de son œuvre, riche et foisonnante. Je me contenterai de citer sa phrase la plus célèbre: “Ceux qui oublient l’histoire sont condamnés à la répéter.” En effet, cette expression m'apparaît particulièrement pertinente pour analyser les raisons et les conséquences possibles de l’échec du projet de la “Constitution” européenne. En effet, il existe un précédent dans l’histoire, plus mouvementée que l’on ne le croit généralement, de la construction européenne après la seconde guerre mondiale. Il s’agit du rejet en 1954 par le Parlement français, de l’ambitieux projet de la Communauté européenne de la Défense (CED). Ce rejet est instructif à deux titres: ses origines et ses suites.

Comme celui de la Constitution, le projet de la CED était motivé par la nécessité, articulée par ses partisans, de donner un prolongement politique à un effort économique. Dans le cas d'espèce, il s'agissait de la Communauté économique du charbon et de l'acier (CECA), visant à mettre en commun les moyens et les ressources nécessaires pour restructurer ces secteurs en crise. Encouragés par le progrès de la CECA mais aussi frustrés par ce qu'ils considéraient ses limitations, les visionnaires européens, et notamment les chrétiens démocrates, ont décidé de sortir du champ exclusivement économique de la CECA et d'engager une réforme politique majeure à travers le projet de la CED, lancé en 1950 par le gouvernement René Pleven. Ce projet visait ni plus ni moins la création d’une armée européenne. Le traité instituant la CED a été signé par les six pays membres de la CECA (La France, l’Allemagne, L’Italie, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas) en mai 1952. Ensuite, il devait être ratifié par les pays signataires. En France, le traité a suscité un débat passionné sur les questions de l’intégration politique européenne et du transfert de la souveraineté nationale. Le référendum n’étant pas encore considéré  comme l’expression courante et légitime de la volonté populaire, le traité fut soumis par le gouvernement Mendès-France, qui le soutenait, à l’Assemblée Nationale en août 1954. Il fut rejeté par une majorité étroite (319 contre 265, 43 députés ne prenant pas part au vote), sans débat, suite au dépôt d’une question préalable. Dans le refus de la CED, l’extrême gauche et les gaullistes faisaient cause commune. Certains de leurs arguments d’alors n’ont visiblement pas vieilli puisque on les retrouve, à peine modernisés, dans le débat plus récent sur  le bien-fondé de la Constitution. Laissons de côté la question, fort émotionnelle voire passionnelle, de construire une armée avec les ennemis séculaires, pour nous concentrer sur l’argument qui fut essentiel à l'époque et qui le reste aujourd'hui, celui de l’inexistence pour certains et de l’immaturité pour les autres, de l’Europe politique. Ecoutons ce qu’en disait de Gaulle lui-même en février 1953 : « Je viens de dire que le nom donné à l’armée dite « européenne » est un titre fallacieux. Pour qu’il y ait l’armée européenne, c’est-à-dire l’armée de l’Europe, il faut d’abord que l’Europe existe, en tant qu’entité politique, économique, financière, administrative et, par-dessus tout, morale, que cette entité soit assez vivante, établie, reconnue, pour obtenir le loyalisme congénital de ses sujets, pour avoir une politique qui lui soit propre et, pour que, le cas échéant, des millions d’hommes veuillent mourir pour elle. Est-ce le cas ? Pas un homme sérieux n’oserait répondre oui. »

Substituons le mot de la 'Constitution' a celui de 'l’armée' et interrogeons nous pour savoir si l'interpellation de de Gaulle est toujours d'actualité. Malgré plus de 50 ans d'effort soutenu, peut-on affirmer que l'Europe est une entité morale, vivante, ayant une politique cohérente qui lui soit propre, transcendant les intérêts particuliers et inspirant une loyauté  ardente de ces citoyens. Je crains fort, et visiblement je ne suis pas le seul, que nous en sommes encore très loin.

Pour les observateurs avertis de l’époque, l'échec de la CED a montré que les dimensions économiques et politiques de l'intégration européenne sont largement autonomes et ne forment pas un couple symbiotique. Au contraire, elles constituent un mélange volatile, potentiellement explosif. Il est possible, voire même probable, que la coopération économique soit une condition nécessaire du rapprochement politique mais elle n'en est pas une condition suffisante. Celui-ci n'est nullement une conséquence logique et inéluctable de celle-là. En d’autres termes, une succession de petits pas économiques ne constitue pas en soi un grand saut en avant politique.

Les partisans de l’Europe ont apparemment tiré ce type de conclusions de l'échec de la CED.  Toujours convaincus de la nécessité de la coopération européenne, ils ont décidé de se concentrer sur la dimension économique.

A partir de la mi-1955, la construction européenne retrouvait un nouvel élan.  En mai, lors d'une réunion des ministres des affaires étrangères à Messine, de nouvelles propositions ont été formulées. La plus importante visait la création d'un marché commun. Moins de deux ans plus tard, en mars 1957, les Six signaient le traité de Rome, instaurant le Marché Commun. Cette-fois, le décollage fut réel. Depuis lors et jusqu' aux referenda constitutionnels en France et aux Pays-Bas, l'intégration européenne a connu une  trajectoire  fondamentalement ascendante (même s'il y a eu quelques crises - politique agricole, l'entrée de la Grande Bretagne….). Le remarquable succès de la nouvelle approche s'explique, à mon avis, par la combinaison judicieuse de la modestie et de l'ambition. Le projet européen, sous-tendant le traité de Rome, était modeste dans son champ d'application, se limitant au domaine économique. En même temps, il était ambitieux dans sa portée, visant la libre circulation non seulement des marchandises mais aussi des personnes et des entreprises, ainsi que l'élimination des entraves à la libre concurrence. C’est par cette ambition que la Marché Commun s'est différencié victorieusement du projet EFTA, qui ne se voulait d'être qu'une zone de libre-échange.  De son côté, la limitation au champ économique facilitait la définition des objectifs, leur assimilation par les décideurs et la résolution des conflits (puisqu'on pouvait tout ramener au calcul des compensations financières).

Toutefois, au fil de temps, l'esprit de Rome a perdu de sa netteté au fur et à mesure des élargissements successifs. Le souvenir de l'échec de Paris s'estompant, la tentation d'un grand saut politique en avant est revenu, surtout après l’introduction de la monnaie unique. Et c’est ainsi qu’un modeste traité des traités est devenu une grandiose Constitution. On est reparti pour une vaste empoignade politique sauf que cette fois elle a été bien plus large et plus touffue qu’en 1954. Le verdict toutefois a été le même: le temps de l'Europe politique n'est pas encore venu.

Ce qui fut la première leçon de l'épisode CED reste donc toujours d'actualité. Mais il y a une autre leçon, plus positive et plus prospective celle-là. La crise crée l'opportunité d'un sursaut et d'un rebond. Il a fallu trois ans de discussions de fond, d'un débat d'idées et de recentrage autour de l’essentiel avant d'arriver à un concept fédérateur du Marché Commun. Peut-on pour autant affirmer que ce furent des années perdues? Aujourd'hui, certains clament haut et fort que le Non référendaire fera perdre plusieurs années à la construction européenne. On comprend la déception des partisans de la « Constitution » mais  leurs affirmations paraissent alarmistes et excessives. L’histoire nous montre qu’il faut savoir tirer les leçons d’un échec populaire. Elle nous suggère aussi une grande prudence quant aux tentatives d’une Europe politique. A cet égard, les messages de 2005 et de 1954 sont concordants : l’économie d’abord.

Avant de conclure, il est peut-être utile de s’interroger sur les raisons de cette amnésie collective des élites à propos de la CED. Pour ma part, je pense qu’il y en a deux.  Tout d’abord, une inversion complète de la vision de l’Europe. En 1954, le rejet de la CED a été justifié par une vision de l’Europe unie en tant que cheval de Troie américain. Les Américains étaient accusés, et à juste raison, de favoriser l’union européenne, tant au niveau économique (CECA fut la fille naturelle et reconnue du Plan Marshall) que politique. Pour les férus de l’histoire, il était donc intéressant, lors de la campagne référendaire en France, d’entendre les partisans du Oui d’affirmer que les Américains sont des ennemis acharnés de l’Europe et que Bush sera le principal bénéficiaire du Non. Ainsi, d’un cheval de Troie des Américains, L’Europe est devenue le dernier rempart contre leur domination. Je suis sûr que ce revirement est logique et peut être expliqué clairement mais j’ai aussi l’impression qu’il n’y avait pas beaucoup de volontaires, ni à droite ni à gauche, pour une telle explication.

Ceci d’autant plus que la question centrale de 1954, celle de la défense européenne reste un sujet difficile. Il semblerait logique que ceux qui veulent une Europe forte et présente au niveau mondial souhaitent qu’elle soit une puissance militaire. Pourtant ce lien est rarement articulé. Le problème est évidemment qu’il est difficile de construire une défense crédible et capable d’une projection globale sans dépenser de l’argent et que les pays européens, y compris la France, ne sont pas prêts à une telle dépense. C’est pour cette raison, que le débat sur la défense européenne est largement occulté. Là comme ailleurs, l’économie prime.

 

La 'Constitution': entre Courteline et Feydeau

Vu de l'extérieur par un observateur intéressé mais détaché (Français, résidant de longue date à Bruxelles mais sans aucun lien professionnel avec les institutions européennes), la saga de la Constitution et du référendum européens ressemble moins à une tragédie grecque ou à un drame cornélien qu'à une comédie de Courteline ou à une farce de Feydeau.

Courtelinesque, la Constitution l’est dans sa genèse et dans sa structure. Elle est le résultat d'un processus  propre à l’eurocratie et  doté du nom ô combien parlant de « comitologie ». Celle-ci n’est pas la science des comités mais une procédure qui permet, en théorie du moins, de faire travailler ensemble, les bureaucrates (la Commission), les politiques (le Conseil des ministres européen) et les élus (le Parlement) en vue d’élaborer les mesures législatives et réglementaires au niveau européen. Est-il réellement besoin d’ajouter que la procédure ne peut guère prétendre au prix de la transparence et de la simplicité. Elle produit des compromis simultanément fragiles et indigestes, qui ne correspondent que très approximativement aux objectifs et intentions de départ. C’est cette dynamique de comitologie qui explique que ce qui a commencé comme un effort certes indispensable mais prosaïque de toilettage des différents traités régissant le fonctionnement des institutions européennes  (Rome, Maastricht,  Amsterdam, Nice, etc.) en vue de le rendre plus cohérent, s'est transformé en une grandiose Convention visant a produire un document ambitieux d’une portée politique et donc nécessitant un consentement populaire. Toutefois, selon les règles complexes de la comitologie, la transformation ne pouvait être complète, puisqu'il fallait préserver tout l’acquis administratif  dont la consolidation à l’origine de l’exercice. L’inévitable résultat est que ce qui devait être un document simple et intelligible pour un citoyen moyen est devenu un édifice complexe et confus même pour les spécialistes.  Longue, excessivement détaillée (ainsi on y trouve dans l’annexe la liste complète des produits agricoles soumis à la législation européenne), couchée dans un langage à la fois ronflant et convenu, faut-il s’étonner qu’elle ne suscite aucun engouement populaire. On est loin des cadences jeffersoniennes de la Constitution américaine ou même de la simplicité déclamatoire de la Constitution soviétique de 1938 (dont on attribue l'écriture à Boukharine plutôt qu'à Staline). Les promoteurs eux-mêmes sont conscients de ce déficit d’enthousiasme et ils se sont engagés dans un effort d’explication et de pédagogie. Mais plutôt que de laisser parler le texte lui-même, ils préfèrent mettre en avant des résumés explicatifs, réduisant ainsi la portée de ce qui devait être une démonstration de démocratie directe. Un autre problème de cet escamotage est que les résumés, comme par exemple celui que l’on trouve sur le site de la Commission, dédié à la Constitution, n'expliquent pas l’essentiel, à savoir quels changements l’approbation du texte introduirait-t-elle dans la réalité européenne. Une telle explication est difficile à formuler dans la mesure où les promoteurs avancent simultanément deux points de vue a priori contradictoires. Selon le premier, la Constitution ne fait que codifier la situation existante, alors que selon le second elle représente une avancée fondamentale dans la construction européenne. D'un côté, on affirme que la Constitution ne modifie pas l'équilibre fondamental entre les pays et les institutions supranationales ni entre celles-ci. Ainsi, le résumé confirme le rôle central et moteur de la Commission dans le processus législatif européen. La ‘Constitution’ consacre aussi l'extraterritorialité de la Commission et l'impunité de ses fonctionnaires, bien établies dans les faits.

De l’autre coté, on crée un poste de Ministre européen des affaires étrangères et prolonge la durée du mandat du Président du Conseil européen. On rabote (très) légèrement les pouvoirs de la Commission, puisque, selon le résumé publié sur le site, celle-ci n'aura plus que le 'quasi-monopole' (plutôt que le monopole complet) de l'initiative législative européenne. Est-ce à dire que le Parlement pourra introduire 5% ou 10% des propositions de lois, ce qu’il ne peut pas faire aujourd'hui? Je n'ai pas trouvé de réponse à cette question dans les 349 pages du texte (ni dans ses exégèses explicatives d'ailleurs).

En vertu du principe fondateur de la comitologie d'une recherche constante du compromis, le projet superpose sans trancher. Sans enlever de pouvoirs réels aux structures existantes, il saupoudre ici et là de nouvelles responsabilités et fonctions. Mais on se garde bien de fournir les clés d'arbitrage en cas de conflits que sa mise en œuvre ne manquerait pas de susciter. Qui aura la préséance: le Président  de l'Europe ou le Président de la Commission? Que signifie en pratique l'élargissement des compétences du Parlement?

La confusion créée par la Constitution n'est pas un phénomène marginal et passager. Elle est inhérente et structurelle. Sans elle, on ne pourrait pas accomplir ce tour de passe-passe conceptuel de la dialectique des contraires.

L'omniprésence de la confusion explique pourquoi la campagne référendaire en France ressemble à une comédie de Feydeau pleine de quiproquos,  cache-cache, chausse-trappes et faux semblants. Ses protagonistes s'ingénient à cacher leurs identités et convictions réelles, ce qui les amène à développer des arguments de plus en plus échevelés et embrouillés. Dans la cacophonie qui en résulte, aussi bien les convergences que les divergences sonnent faux. Le Président de la République, nominalement de droite, retrouve le ressort de sa jeunesse progressiste et proclame la Constitution le dernier rempart contre la globalisation anglo-saxonne et le pas décisif dans la lutte contre l'hégémonie américaine. Le Président de son parti, et son successeur probable (mais certainement pas l'héritier désigné) mouille sa chemise en faveur d'un projet qu'il présente comme raisonnablement libéral. Toutefois, il ne peut pas empêcher la persistance d'un sentiment diffus qu'il ne serait pas mécontent de voir le projet actuel échouer. En face, la situation est théâtralement symétrique. Les deux leaders socialistes, dont les convictions ont paru plutôt proches par le passé, s'opposent frontalement sur l'attitude à adopter sur le référendum. Le premier secrétaire défend le projet comme la meilleure garantie  d'une Europe sociale, alors que le no 2 du parti dénonce ce qu'il considère être le cheval de Troie d'un ultra-libéralisme sournois. Comme dans le cas du leader de l'UMP, sa position publique soulève des doutes sur la sincérité de ses convictions affichées. Tous les deux avanceraient masqués, suivant des agendas personnels.
Il semble que les deux camps s'accordent pour considérer le projet comme un mal. Toutefois la convergence n'est qu'apparente, puisque pour ses partisans, le projet est un mal nécessaire alors que pour les opposants elle représente le mal absolu.

Au-delà du comportement et du discours des protagonistes de la campagne référendaire française, elle doit son caractère profondément tragi-comique au fait qu'elle est gratuite dans la mesure où son résultat n'aura guère d'importance au niveau international. Soyons clairs, en France, les répercussions du vote référendaire seront séismiques. Quelque soit le résultat,  au minimum, le gouvernement va changer et le Parti socialiste devra régler ses comptes. Mais, la situation est très différente en ce qui concerne l enjeu apparent du référendum : l'avenir de la Constitution et de l'Europe. Un vote positif ne signifie nullement que le projet va aboutir. Même si les Pays-Bas acceptent le projet, au Royaume-Uni les chances d'approbation par les électeurs sont, au mieux, négligeables. En clair, toute estimation objective et réaliste ne peut que conclure que dans son état actuel le projet est virtuellement mort.

Ce qui implique aussi  qu'un un vote négatif ne doit pas être présenté comme présage d'une catastrophe politique et/ou économique. L'échec du projet constitutionnel n'entraînera pas l'éclatement de l'Union européenne. Il est très peu probable que l'on assiste à une réapparition des tarifs douaniers ou d'autres obstacles à la mobilité économique, la principale raison et l'acquis essentiel de l'intégration européenne. Tout au plus on peut s'attendre à un refroidissement de l'ardeur légifératrice des institutions européennes, notamment de la Commission. Un tel refroidissement est déjà perceptible. Les consommateurs et encore plus les entrepreneurs bombardés par un feu nourri de directives et de réglementations souvent tatillonnes ne s'en offusqueront pas. Si le sort de la ‘Constitution’ entraîne une réflexion sur les limites de la comitologie et un recentrage de l'attention des responsables politiques sur le défi de la faible croissance au cœur historique de l'Europe, alors tous les efforts et la passion investis dans ce projet n'auraient pas été vains.