Le projet de la “Constitution” européenne et les leçons d’histoire

Quel dommage que l’antiaméricanisme ambiant et quasi-pavlovien de nos élites nous empêche de mieux connaître les travaux de George Santayana (1863-1952). Considéré comme un philosophe américain, puisque c’est aux Etats-Unis qu’il a publié ses écrits les plus marquants, il est pourtant né en Espagne et il a gardé sa nationalité espagnole toute sa vie. Il était citoyen du monde avant l’heure.
Je ne veux pas faire ici l'exégèse de son œuvre, riche et foisonnante. Je me contenterai de citer sa phrase la plus célèbre: “Ceux qui oublient l’histoire sont condamnés à la répéter.” En effet, cette expression m'apparaît particulièrement pertinente pour analyser les raisons et les conséquences possibles de l’échec du projet de la “Constitution” européenne. En effet, il existe un précédent dans l’histoire, plus mouvementée que l’on ne le croit généralement, de la construction européenne après la seconde guerre mondiale. Il s’agit du rejet en 1954 par le Parlement français, de l’ambitieux projet de la Communauté européenne de la Défense (CED). Ce rejet est instructif à deux titres: ses origines et ses suites.
Comme celui de la Constitution, le projet de la CED était motivé par la nécessité, articulée par ses partisans, de donner un prolongement politique à un effort économique. Dans le cas d'espèce, il s'agissait de la Communauté économique du charbon et de l'acier (CECA), visant à mettre en commun les moyens et les ressources nécessaires pour restructurer ces secteurs en crise. Encouragés par le progrès de la CECA mais aussi frustrés par ce qu'ils considéraient ses limitations, les visionnaires européens, et notamment les chrétiens démocrates, ont décidé de sortir du champ exclusivement économique de la CECA et d'engager une réforme politique majeure à travers le projet de la CED, lancé en 1950 par le gouvernement René Pleven. Ce projet visait ni plus ni moins la création d’une armée européenne. Le traité instituant la CED a été signé par les six pays membres de la CECA (La France, l’Allemagne, L’Italie, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas) en mai 1952. Ensuite, il devait être ratifié par les pays signataires. En France, le traité a suscité un débat passionné sur les questions de l’intégration politique européenne et du transfert de la souveraineté nationale. Le référendum n’étant pas encore considéré comme l’expression courante et légitime de la volonté populaire, le traité fut soumis par le gouvernement Mendès-France, qui le soutenait, à l’Assemblée Nationale en août 1954. Il fut rejeté par une majorité étroite (319 contre 265, 43 députés ne prenant pas part au vote), sans débat, suite au dépôt d’une question préalable. Dans le refus de la CED, l’extrême gauche et les gaullistes faisaient cause commune. Certains de leurs arguments d’alors n’ont visiblement pas vieilli puisque on les retrouve, à peine modernisés, dans le débat plus récent sur le bien-fondé de la Constitution. Laissons de côté la question, fort émotionnelle voire passionnelle, de construire une armée avec les ennemis séculaires, pour nous concentrer sur l’argument qui fut essentiel à l'époque et qui le reste aujourd'hui, celui de l’inexistence pour certains et de l’immaturité pour les autres, de l’Europe politique. Ecoutons ce qu’en disait de Gaulle lui-même en février 1953 : « Je viens de dire que le nom donné à l’armée dite « européenne » est un titre fallacieux. Pour qu’il y ait l’armée européenne, c’est-à-dire l’armée de l’Europe, il faut d’abord que l’Europe existe, en tant qu’entité politique, économique, financière, administrative et, par-dessus tout, morale, que cette entité soit assez vivante, établie, reconnue, pour obtenir le loyalisme congénital de ses sujets, pour avoir une politique qui lui soit propre et, pour que, le cas échéant, des millions d’hommes veuillent mourir pour elle. Est-ce le cas ? Pas un homme sérieux n’oserait répondre oui. »
Substituons le mot de la 'Constitution' a celui de 'l’armée' et interrogeons nous pour savoir si l'interpellation de de Gaulle est toujours d'actualité. Malgré plus de 50 ans d'effort soutenu, peut-on affirmer que l'Europe est une entité morale, vivante, ayant une politique cohérente qui lui soit propre, transcendant les intérêts particuliers et inspirant une loyauté ardente de ces citoyens. Je crains fort, et visiblement je ne suis pas le seul, que nous en sommes encore très loin.
Pour les observateurs avertis de l’époque, l'échec de la CED a montré que les dimensions économiques et politiques de l'intégration européenne sont largement autonomes et ne forment pas un couple symbiotique. Au contraire, elles constituent un mélange volatile, potentiellement explosif. Il est possible, voire même probable, que la coopération économique soit une condition nécessaire du rapprochement politique mais elle n'en est pas une condition suffisante. Celui-ci n'est nullement une conséquence logique et inéluctable de celle-là. En d’autres termes, une succession de petits pas économiques ne constitue pas en soi un grand saut en avant politique.
Les partisans de l’Europe ont apparemment tiré ce type de conclusions de l'échec de la CED. Toujours convaincus de la nécessité de la coopération européenne, ils ont décidé de se concentrer sur la dimension économique.
A partir de la mi-1955, la construction européenne retrouvait un nouvel élan. En mai, lors d'une réunion des ministres des affaires étrangères à Messine, de nouvelles propositions ont été formulées. La plus importante visait la création d'un marché commun. Moins de deux ans plus tard, en mars 1957, les Six signaient le traité de Rome, instaurant le Marché Commun. Cette-fois, le décollage fut réel. Depuis lors et jusqu' aux referenda constitutionnels en France et aux Pays-Bas, l'intégration européenne a connu une trajectoire fondamentalement ascendante (même s'il y a eu quelques crises - politique agricole, l'entrée de la Grande Bretagne….). Le remarquable succès de la nouvelle approche s'explique, à mon avis, par la combinaison judicieuse de la modestie et de l'ambition. Le projet européen, sous-tendant le traité de Rome, était modeste dans son champ d'application, se limitant au domaine économique. En même temps, il était ambitieux dans sa portée, visant la libre circulation non seulement des marchandises mais aussi des personnes et des entreprises, ainsi que l'élimination des entraves à la libre concurrence. C’est par cette ambition que la Marché Commun s'est différencié victorieusement du projet EFTA, qui ne se voulait d'être qu'une zone de libre-échange. De son côté, la limitation au champ économique facilitait la définition des objectifs, leur assimilation par les décideurs et la résolution des conflits (puisqu'on pouvait tout ramener au calcul des compensations financières).
Toutefois, au fil de temps, l'esprit de Rome a perdu de sa netteté au fur et à mesure des élargissements successifs. Le souvenir de l'échec de Paris s'estompant, la tentation d'un grand saut politique en avant est revenu, surtout après l’introduction de la monnaie unique. Et c’est ainsi qu’un modeste traité des traités est devenu une grandiose Constitution. On est reparti pour une vaste empoignade politique sauf que cette fois elle a été bien plus large et plus touffue qu’en 1954. Le verdict toutefois a été le même: le temps de l'Europe politique n'est pas encore venu.
Ce qui fut la première leçon de l'épisode CED reste donc toujours d'actualité. Mais il y a une autre leçon, plus positive et plus prospective celle-là. La crise crée l'opportunité d'un sursaut et d'un rebond. Il a fallu trois ans de discussions de fond, d'un débat d'idées et de recentrage autour de l’essentiel avant d'arriver à un concept fédérateur du Marché Commun. Peut-on pour autant affirmer que ce furent des années perdues? Aujourd'hui, certains clament haut et fort que le Non référendaire fera perdre plusieurs années à la construction européenne. On comprend la déception des partisans de la « Constitution » mais leurs affirmations paraissent alarmistes et excessives. L’histoire nous montre qu’il faut savoir tirer les leçons d’un échec populaire. Elle nous suggère aussi une grande prudence quant aux tentatives d’une Europe politique. A cet égard, les messages de 2005 et de 1954 sont concordants : l’économie d’abord.
Avant de conclure, il est peut-être utile de s’interroger sur les raisons de cette amnésie collective des élites à propos de la CED. Pour ma part, je pense qu’il y en a deux. Tout d’abord, une inversion complète de la vision de l’Europe. En 1954, le rejet de la CED a été justifié par une vision de l’Europe unie en tant que cheval de Troie américain. Les Américains étaient accusés, et à juste raison, de favoriser l’union européenne, tant au niveau économique (CECA fut la fille naturelle et reconnue du Plan Marshall) que politique. Pour les férus de l’histoire, il était donc intéressant, lors de la campagne référendaire en France, d’entendre les partisans du Oui d’affirmer que les Américains sont des ennemis acharnés de l’Europe et que Bush sera le principal bénéficiaire du Non. Ainsi, d’un cheval de Troie des Américains, L’Europe est devenue le dernier rempart contre leur domination. Je suis sûr que ce revirement est logique et peut être expliqué clairement mais j’ai aussi l’impression qu’il n’y avait pas beaucoup de volontaires, ni à droite ni à gauche, pour une telle explication. Ceci d’autant plus que la question centrale de 1954, celle de la défense européenne reste un sujet difficile. Il semblerait logique que ceux qui veulent une Europe forte et présente au niveau mondial souhaitent qu’elle soit une puissance militaire. Pourtant ce lien est rarement articulé. Le problème est évidemment qu’il est difficile de construire une défense crédible et capable d’une projection globale sans dépenser de l’argent et que les pays européens, y compris la France, ne sont pas prêts à une telle dépense. C’est pour cette raison, que le débat sur la défense européenne est largement occulté. Là comme ailleurs, l’économie prime.