La 'Constitution': entre Courteline et Feydeau

Vu de l'extérieur par un observateur intéressé mais détaché (Français, résidant de longue date à Bruxelles mais sans aucun lien professionnel avec les institutions européennes), la saga de la Constitution et du référendum européens ressemble moins à une tragédie grecque ou à un drame cornélien qu'à une comédie de Courteline ou à une farce de Feydeau.Courtelinesque, la Constitution l’est dans sa genèse et dans sa structure. Elle est le résultat d'un processus propre à l’eurocratie et doté du nom ô combien parlant de « comitologie ». Celle-ci n’est pas la science des comités mais une procédure qui permet, en théorie du moins, de faire travailler ensemble, les bureaucrates (la Commission), les politiques (le Conseil des ministres européen) et les élus (le Parlement) en vue d’élaborer les mesures législatives et réglementaires au niveau européen. Est-il réellement besoin d’ajouter que la procédure ne peut guère prétendre au prix de la transparence et de la simplicité. Elle produit des compromis simultanément fragiles et indigestes, qui ne correspondent que très approximativement aux objectifs et intentions de départ. C’est cette dynamique de comitologie qui explique que ce qui a commencé comme un effort certes indispensable mais prosaïque de toilettage des différents traités régissant le fonctionnement des institutions européennes (Rome, Maastricht, Amsterdam, Nice, etc.) en vue de le rendre plus cohérent, s'est transformé en une grandiose Convention visant a produire un document ambitieux d’une portée politique et donc nécessitant un consentement populaire. Toutefois, selon les règles complexes de la comitologie, la transformation ne pouvait être complète, puisqu'il fallait préserver tout l’acquis administratif dont la consolidation à l’origine de l’exercice. L’inévitable résultat est que ce qui devait être un document simple et intelligible pour un citoyen moyen est devenu un édifice complexe et confus même pour les spécialistes. Longue, excessivement détaillée (ainsi on y trouve dans l’annexe la liste complète des produits agricoles soumis à la législation européenne), couchée dans un langage à la fois ronflant et convenu, faut-il s’étonner qu’elle ne suscite aucun engouement populaire. On est loin des cadences jeffersoniennes de la Constitution américaine ou même de la simplicité déclamatoire de la Constitution soviétique de 1938 (dont on attribue l'écriture à Boukharine plutôt qu'à Staline). Les promoteurs eux-mêmes sont conscients de ce déficit d’enthousiasme et ils se sont engagés dans un effort d’explication et de pédagogie. Mais plutôt que de laisser parler le texte lui-même, ils préfèrent mettre en avant des résumés explicatifs, réduisant ainsi la portée de ce qui devait être une démonstration de démocratie directe. Un autre problème de cet escamotage est que les résumés, comme par exemple celui que l’on trouve sur le site de la Commission, dédié à la Constitution, n'expliquent pas l’essentiel, à savoir quels changements l’approbation du texte introduirait-t-elle dans la réalité européenne. Une telle explication est difficile à formuler dans la mesure où les promoteurs avancent simultanément deux points de vue a priori contradictoires. Selon le premier, la Constitution ne fait que codifier la situation existante, alors que selon le second elle représente une avancée fondamentale dans la construction européenne. D'un côté, on affirme que la Constitution ne modifie pas l'équilibre fondamental entre les pays et les institutions supranationales ni entre celles-ci. Ainsi, le résumé confirme le rôle central et moteur de la Commission dans le processus législatif européen. La ‘Constitution’ consacre aussi l'extraterritorialité de la Commission et l'impunité de ses fonctionnaires, bien établies dans les faits.
De l’autre coté, on crée un poste de Ministre européen des affaires étrangères et prolonge la durée du mandat du Président du Conseil européen. On rabote (très) légèrement les pouvoirs de la Commission, puisque, selon le résumé publié sur le site, celle-ci n'aura plus que le 'quasi-monopole' (plutôt que le monopole complet) de l'initiative législative européenne. Est-ce à dire que le Parlement pourra introduire 5% ou 10% des propositions de lois, ce qu’il ne peut pas faire aujourd'hui? Je n'ai pas trouvé de réponse à cette question dans les 349 pages du texte (ni dans ses exégèses explicatives d'ailleurs).En vertu du principe fondateur de la comitologie d'une recherche constante du compromis, le projet superpose sans trancher. Sans enlever de pouvoirs réels aux structures existantes, il saupoudre ici et là de nouvelles responsabilités et fonctions. Mais on se garde bien de fournir les clés d'arbitrage en cas de conflits que sa mise en œuvre ne manquerait pas de susciter. Qui aura la préséance: le Président de l'Europe ou le Président de la Commission? Que signifie en pratique l'élargissement des compétences du Parlement?La confusion créée par la Constitution n'est pas un phénomène marginal et passager. Elle est inhérente et structurelle. Sans elle, on ne pourrait pas accomplir ce tour de passe-passe conceptuel de la dialectique des contraires.L'omniprésence de la confusion explique pourquoi la campagne référendaire en France ressemble à une comédie de Feydeau pleine de quiproquos, cache-cache, chausse-trappes et faux semblants. Ses protagonistes s'ingénient à cacher leurs identités et convictions réelles, ce qui les amène à développer des arguments de plus en plus échevelés et embrouillés. Dans la cacophonie qui en résulte, aussi bien les convergences que les divergences sonnent faux. Le Président de la République, nominalement de droite, retrouve le ressort de sa jeunesse progressiste et proclame la Constitution le dernier rempart contre la globalisation anglo-saxonne et le pas décisif dans la lutte contre l'hégémonie américaine. Le Président de son parti, et son successeur probable (mais certainement pas l'héritier désigné) mouille sa chemise en faveur d'un projet qu'il présente comme raisonnablement libéral. Toutefois, il ne peut pas empêcher la persistance d'un sentiment diffus qu'il ne serait pas mécontent de voir le projet actuel échouer. En face, la situation est théâtralement symétrique. Les deux leaders socialistes, dont les convictions ont paru plutôt proches par le passé, s'opposent frontalement sur l'attitude à adopter sur le référendum. Le premier secrétaire défend le projet comme la meilleure garantie d'une Europe sociale, alors que le no 2 du parti dénonce ce qu'il considère être le cheval de Troie d'un ultra-libéralisme sournois. Comme dans le cas du leader de l'UMP, sa position publique soulève des doutes sur la sincérité de ses convictions affichées. Tous les deux avanceraient masqués, suivant des agendas personnels.Il semble que les deux camps s'accordent pour considérer le projet comme un mal. Toutefois la convergence n'est qu'apparente, puisque pour ses partisans, le projet est un mal nécessaire alors que pour les opposants elle représente le mal absolu.Au-delà du comportement et du discours des protagonistes de la campagne référendaire française, elle doit son caractère profondément tragi-comique au fait qu'elle est gratuite dans la mesure où son résultat n'aura guère d'importance au niveau international. Soyons clairs, en France, les répercussions du vote référendaire seront séismiques. Quelque soit le résultat, au minimum, le gouvernement va changer et le Parti socialiste devra régler ses comptes. Mais, la situation est très différente en ce qui concerne l enjeu apparent du référendum : l'avenir de la Constitution et de l'Europe. Un vote positif ne signifie nullement que le projet va aboutir. Même si les Pays-Bas acceptent le projet, au Royaume-Uni les chances d'approbation par les électeurs sont, au mieux, négligeables. En clair, toute estimation objective et réaliste ne peut que conclure que dans son état actuel le projet est virtuellement mort.
Ce qui implique aussi qu'un un vote négatif ne doit pas être présenté comme présage d'une catastrophe politique et/ou économique. L'échec du projet constitutionnel n'entraînera pas l'éclatement de l'Union européenne. Il est très peu probable que l'on assiste à une réapparition des tarifs douaniers ou d'autres obstacles à la mobilité économique, la principale raison et l'acquis essentiel de l'intégration européenne. Tout au plus on peut s'attendre à un refroidissement de l'ardeur légifératrice des institutions européennes, notamment de la Commission. Un tel refroidissement est déjà perceptible. Les consommateurs et encore plus les entrepreneurs bombardés par un feu nourri de directives et de réglementations souvent tatillonnes ne s'en offusqueront pas. Si le sort de la ‘Constitution’ entraîne une réflexion sur les limites de la comitologie et un recentrage de l'attention des responsables politiques sur le défi de la faible croissance au cœur historique de l'Europe, alors tous les efforts et la passion investis dans ce projet n'auraient pas été vains.

Economic consequences of “No” vote
What will happen to the European economy, should the French or the Dutch (or both) vote No in the forthcoming referenda on the European ‘Constitution”? One of the arguments of proponents of Yes is that the No vote will have dire economic consequences and may lead to reversal of integration gains, protectionism and who knows the break-up of the Union. Barometers of financial sentiments, bonds markets are showing a degree of nervousness about the outcome, with some sovereign bond yields, particularly in Central Europe, rising strongly.
Yet, a cold-headed analysis shows that such dark vision and dire warnings are not only misleading self-serving (as a part of Yes campaign) but basically unwarranted. As a matter of fact, a case can be made that the defeat of the Constitution initiative could have beneficial economic consequences both in short and in medium-term.
In the short-term, the market consensus is the No vote should lead to the weakening of the euro. But isn't the current parity of the euro too high? The drop in the value of the euro would make European experts more competitive, and this would stimulate eurozone growth, which need all the help it can get.
Another short-term impact would a greater differentiation between capital markets of various EU countries and widening of euro-bonds spreads. Some analysts *believe that the markets will become less tolerant of countries, which transgress Stability Pact criteria and lack fiscal discipline. Given the signal failure of the political arrangements to police fiscal sinners, particularly the big ones, it is difficult to see how a greater dose of market discipline could be harmful to European macro-economic equilibriums.
To the extent that the No vote will preserve the existing institutional status quo, there is no reasons to believe that it will trigger a return of trade barriers or raise obstacles to free movement of people within the EU countries. Clearly, the defeat of the 'Constitution' would substantially slowdown European legislative and regulatory process and discourage any new large-scale initiatives. While it could be argued that there is still a great deal of unfinished business to be enacted, many proposals in the European policy pipeline appear as a costly and cumbersome. All EU economic actors, from high-tech entrepreneurs to large multinationals, suffer from acute case of regulatory fatigue. Recent pronouncement of Charles McGreevy in favor of a pause in the implementation of the Financial Services Action Plan was universally greeted with relief.
Potentially the most beneficial effect of the No vote would be a psychological shock it would provoke among the EU policymakers. Hopefully, it would make them realize that traditional EU way of making policy decisions, through complex, opaque and confused procedures really does not work.
More fundamentally, it might end the confusion between economic and political integration and put an end to a persistent and counterproductive illusion that a political union can be introduced through a back-door maneuvering by clever penholders and shaky compromises between fundamentally irreconcilable views.
Let's face it, the entire ‘Constitution’ exercise has been a huge and costly distraction. While obscure points of fisheries policy (see Section III, chapter 4, articles III- 225 through 232 as well as Annex I) and other such momentous items were being debated at the Constitutional Convention by the best and the brightest of the European elite, the European economy continued to underperform relative to the US and to Asia. Two largest EU economies, France and Germany, have been suffering from large unemployment and slow growth for a decade and their prospects are far from bright. Earlier this year, EU had to admit that the ringing promises of making Europe the world's most competitive and modern economy by 2010 will not be achieved and that the Lisbon agenda has to be substantially adjusted to more modest but more realistic goals.
Approval of the ‘Constitution’ by the French and the Dutch voters would only prolong the distraction. It will also perpetuate the political uncertainty as other EU countries still need to approve the text. With chances of the approval by the UK votes being somewhere between negligible and nil, the future of the ‘Constitution’ will remain cloudy for at least several months.
For those of us, who would like to see Europe improve its economic performance both in short and medium-term, a clear No vote by the French and Dutch is the best possible outcome. Sooner the Constitution is abandoned, sooner the EU policy-makers can concentrate on real issues that have been holding back the European growth.
* Henderson Strategy Advisors, Life in EU after the French referendum, April 25, 2005